——兼论文化管理模式的意义与功能
检察管理模式是对检察管理系统及其关系的简约式描述，是解决检察管理问题的方法论，是解决问题的一套规律。长期以来，粗放型、以任务为中心的传统检察管理模式制约了检察工作的整体科学发展。如何对传统检察管理模式进行合理的改造，构建现代型检察管理模式，已成为摆在检察机关面前的一项重大课题。本文拟介绍行政管理模式、制度管理模式（包括量化管理模式、目标管理模式、质量管理模式、绩效管理模式、流程管理模式）的概念、应用、功能和不足，并重点介绍管理模式的新发展——文化管理模式的概念、内容、特点和功能，以供大家分析研判。
一、行政管理模式
1.概念。行政管理模式是指管理者通过命令、决议、指示等形式向下级传递决策，或者对下级的行动进行直接的干预，下级必须服从。行政管理模式是最基本的管理模式。
2.应用。虽然由于检察制度机制的不断完善，很多检察活动都有了相关的制度规范，绝大部分检察机关都进入了制度管理的新阶段，但作为最基本的管理模式，行政管理模式仍然广泛运用于检察管理活动中。比如，下达工作任务，未完成的要说明情况等。
3.功能。（1）具有快速反应的特点，能够随着形势发展随时调整决策；（2）具有很大的强制性，有利于达到集中统一的目的，有利于上级组织和领导的重大决策部署的落实；（3）具有一定有效性，特别是对处理专项问题、需要高度保密的工作以及重大突发事件，可以做到急事急办，特事特办，及时应对、妥善处理。
4.不足。（1）程序繁琐，工作过程中通常采取逐级请示汇报、部门讨论、领导审批等层层把关的方式，以防止个人在办案活动中出现偏差，造成办案程序繁琐；（2）管理标准不确定，往往取决于管理者的经验判断，被管理者往往只能通过揣摩来把握领导意图，缺乏主观办事标准；（3）稳定性差，主观随意性大，容易出现朝令夕改等问题。
二、量化管理模式
1.概念。量化管理模式是指以数字为基础，用数学的方法来考察和研究事物的运动状态和性能，对关键的决策点及操作流程等做出精确的数字描述和控制，实行标准化操作的管理模式。
2.应用。建立工作标准，按此标准操作才算完成一个工作量。完成工作量有一个达标线，超额完成，就奖励；不能完成，则惩罚。
3.功能。（1）标准客观，有一套可以直观比较的考评机制，使管理摆脱了人评价人的初级做法，第一次让制度评价人，在一定程度上能强化人的工作积极性。（2）运用方便、简捷。结果评价简单，实现过程也简单。让那些干得多的人员在荣誉、级别、价值、利益等方面都取得好处，能够体现一定的激励作用。
4.不足。（１）容易出现不符合检察工作规律的情况。如，不捕率、不诉率等指标不能准确反映检察业务工作。在量化考评的指挥棒下，执法行为可能与贯彻宽严相济刑事政策相冲突。如一些轻伤害案件，侵害人和被害人愿意在有关部门的主持下进行和解。此时，追求侵害人法律责任的必要性不大。但在不捕率、不诉率等工作数量的控制下，可能会做出追究侵害人法律责任的情形，不仅违背了刑罚的目的，也不利于社会的稳定。（2）容易出现不符合检察工作实际的情况。量化管理忽略了人的智力因素和主观能动性，把复杂的检察工作当作体力劳动来看待，而检察人员经常需要运用大脑作出司法判断，人的智力因素和主观能动性在检察工作中具有十分重要的作用，那是无法完全用数字量化的。如，用心工作固然能达到量化标准，但不用心工作也能达到量化要求，但实际效果则大不相同。这是量化管理所不能解决的问题。
三、目标管理模式
1.概念。检察目标管理模式是指围绕检察机关最高领导层设定的目标，明确规定每个人的职责范围，并用这些措施来进行管理、评价和决定对每个成员的贡献和奖励报酬的一种管理模式。通常，这个目标由检察机关的上下级管理人员和机关内的所有成员共同制定、共同实施。其目的在于让检察机关内的每个人对检察目标的制定和实施都有发言权，使每个人都了解自己在规定的时间内应完成的工作任务，以及可能得到的相应报酬和奖励。量化管理模式和目标管理模式重点在于控制数量和效率，质量问题未能得到有效控制，属早期制度管理的范畴。
2.应用。目标管理通常借助制定工作计划、提出工作意见、召开专门会议等方式，明确一个时期工作的目标、要求、重点和措施，实现对检察工作的组织、管理和指挥、控制。如省院制定的《基层院“四化”建设20件实事》，便于重点工作任务的推进。
3.功能。（1）能确定工作的方向，统一思想，凝聚共识。（2）能调动检察干警的积极性、创造性。由于目标是共同制定、共同实施的，被管理者对目标比较容易接受，同时，对自己的职责都很明确，这样就形成了一个调动被管理者积极性、创造性的良好环境。（3）有利于实现管理的控制功能。控制是管理的重要功能。实行目标管理，控制标准即是目标、控制手段即是自我控制，上级易于掌握下级的工作动态及工作成效。
4.不足。容易出现只突出重点的倾向，忽略整体性。检察工作的目标是一个庞大的系统，很难被穷尽，因此，被确定的目标一般是这个系统在一个时期的重点工作。而必须注意的是，非重点工作同样是检察工作职责所在，也不容忽视。
四、质量管理模式
1.概念。质量管理是指检察机关为规范检察人员执法行为，保证和提高案件质量，满足公平正义的要求，实现公正执法目的，建立和完善由以案件质量管理为核心，对动态的办案过程、静态的案件质量进行全过程、全方位的有效监控和管理的各项机制构成的有机系统。
2.应用。高检院通过长期、广泛的考察、调研、试点、总结和论证，选定了目前在管理学科中唯一可参照的、全球绝大多数国家和组织机构认可的、经过实践检验有效的国际性管理标准，即质量管理标准，制定出《人民检察院规范化管理体系应用基础标准》，这个标准实质上就是对质量管理标准的转化。
3.功能。（1）标准明确。就衡量和评价办案质量的优劣，提出了全面、明确、具体的标准，便于对照检查和考评。如高检院制定的起诉案件应当达到的质量标准，包括指控的犯罪事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、诉讼程序合法、依法履行法律监督职责、符合宽严相济刑事司法政策要求以及其他应当达到的要求七个方面。（2）标准全面。对办案质量的要求是综合的，既有实体要求也有程序要求，既考查办案行为和程序过程，也考查最终处理结果。
4.不足。检察质量管理的提出是检察管理发展上的重大进步。但是也要看到，办案质量与办案效果不完全是一回事。办案质量不高，办案的法律效果就不好；然而，办案质量高，严格遵守了程序法、实体法，办案的政治效果和社会效果也可能不好。而且这一模式易导致牺牲效率来满足质量的情况。迟到的公正同样也是不公正。只强调质量，将会使办案滑坡。将目标管理与质量管理有机结合起来，办案效果更为理想的。应该说，办案质量是确保办案效果的必要条件，而不是充分条件。
五、绩效管理模式
1.概念。绩效管理是指采用科学的方法，对照一定的工作目标或绩效标准，考查和评定被考核对象工作任务和成效，并把考评结果作为评先创优、奖惩、晋升等的重要依据，从而服务和促进检察目标实现的管理方法。绩效管理既包括上级检察机关对下级检察机关业务工作绩效的管理，也包括同一级机关内部对业务部门和检察人员工作绩效的管理；既可考核业务工作，也可考核检察事务工作。
2.应用。荆州市院以三线三控一考为主要内容制订《荆州市人民检察院绩效管理办法》。“三线”即业务建设线、队伍建设线、检务保障线。“三控”即监控质量、监控数量、监控行为规范。“一考”即考核绩效，量化到个人。
3.功能。绩效管理模式充分考虑了数量管理模式和质量管理模式的实践经验，因而不但综合了数量管理和质量管理的优势，同时也避免了二者的一些劣势。
4.不足。（1）标准过于庞杂；（2）及时更新难度大，不能快速适应新的工作环境和新的工作需要；（3）面面俱到，则重点不突出；（4）管理手段机械，管理者游离于管理过程之外；（5）被管理者被管理框架所束缚，主观能动性被抑制，“被管理”的感觉明显。
六、流程管理模式
1.概念。流程管理是指基于检察工作程序公正的要求，通过严密规范各项工作的运行程序，以加强对办案行为、办案程序和办案质量的控制为主要目的的管理方法。
2.应用。实际应用有以下几种情况：（1）依照法律关于诉讼程序等的规定进行流程管理。如依照刑事诉讼法管理各项刑事诉讼工作的行为、程序和质量等。（2）依照检察机关内部的有关规定进行流程管理。如高检院《人民检察院刑事诉讼规则》，对直接受理侦查案件的管辖范围、内部分工、线索受理和管理、初查和立案等方面的操作规范，都作出了比较全面的规定。（3）运用现代科技手段进行流程管理。如通过计算机将办案全部程序性要求予以控制，没有经过这道程序就不能进入下一道程序，或者快到办案期限时计算机就会自动予以提示，防止超过法定办案期限等。狭义地来讲，第三种情况才是真正意义上的流程管理。
3.功能。（１）节点清楚，任务明确，便于操作，可控性强。（２）流程管理中通常引入现代科技手段，使业务信息得以高效率传递和共享，不同职能部门之间的团队合作更加便捷。
4.不足。（1）案件流程管理程序设置的“粗线条”难以准确反应法律的“细规定”。法律规定强调详细、精确，而案件流程管理设置的节点无法完全反应法律的规定，案件审理流程管理的监控功能留有漏洞。同时，现行案件流程管理主要依赖于计算机网络系统，因而过于僵硬缺乏灵活性。（2）对人的要素重视不够。管理主体是人，管理客体的核心要素也是人，充分发挥检察官作为“知识员工”的主体作用是检察管理的首要任务。流程管理对此重视不够。另一重要参与者——当事人也游离于流程之外被忽视。
七、文化管理模式
前述的六种管理模式从方式、方法等方面来看，各不相同，有的重数量轻质量，有的重实体轻程序，有的重管人轻管事，有的重行政手段轻规范流程，有的甚至与相关法律规定不衔接、不配套，影响检察工作的效果。为了解决这些问题，推进管理向更高层次发展，近年来，不少地方的检察机关深入探索文化管理模式。检察管理已经步入从制度管理向文化管理跨越的新阶段。
1.概念。文化，是指人类在社会历史过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。文化管理作为一种新的管理理论，是在上世纪八十年代随着企业文化的兴起才出现的。随着企业文化管理的成效日益显著，文化管理的概念也逐步移植到其他工作中。检察文化，是指在特定条件下，国家和检察机关创造的具有中国检察特色的精神财富及其物质形态。它包括国家制定的检察制度和检察机关形成的文化观念、价值观念、检察精神、道德规范、行为准则、历史传统、文化环境等。通过发挥检察文化作用实现工作目标的过程，即检察文化管理。
2.内容。（1）物质文化。物质文化是检察文化的最表层，是检察文化的外在表现和载体，并且为检察文化制度层和精神层提供物质基础。主要包括检察业务物化成果、科技状况、检察机关环境、检察机关形象等内容。（2）行为文化。它是检察人员在工作、学习、娱乐和人际关系活动中的行为表现，是检察文化的第二个层次，主要包括执法活动、教育宣传活动、人际关系活动和文娱体育活动等。这些活动反映了检察人员的工作作风、精神面貌、人际关系等文化特征，是检察精神、检察制度的动态反映。（3）制度文化。制度文化是检察文化的中间层，它约束和规范精神文化、物质文化尤其是行为文化的建设，主要指检察干警所认同并遵守的管理法则和行为规范，包括责任机制、激励机制、保障机制、约束机制、监督机制、用人机制，以及业务、队伍、后勤建设等方面的管理体系和制度。（4）精神文化。精神文化是指检察机关在执法和其他工作中形成的具有检察特征的意识形态和文化观念，是检察文化中的核心层。包括检察精神、检察道德、价值观念、行为准则以及反映这些形态的文学艺术等。这四个层次形成了检察文化由表层到深层的有序结构。物质文化为具体实在，属于表层，构成了检察文化的硬件外壳；行为文化是一种处在浅层的活动，成为检察文化的软件外壳；制度文化是观念形态的转化，成为检察文化硬、软件外壳的支撑；精神文化是观念形态和文化心理，为检察文化的核心。精神文化主导着检察文化的共性与特性，主导着检察文化的发展模式。
3.功能。（1）检察文化的导向功能。这是价值观在起作用。价值观是文化的内核，规定着文化的性质。有什么样的价值观，就有什么样的文化立场、文化选择。团队的价值观一旦确立，其成员必须逐步与这个价值观保持一致，按照团队的价值观进行选择和追求。
（2）检察文化的约束功能。这种约束不是制度式的硬约束，而是一种软约束。这种有别于制度约束的文化约束，通过群体意识、社会舆论、共同的习俗和风尚等精神文化内容，造成强大的使个体行为从众化的心理压力和动力，使检察人员产生行为的自我控制、自我约束。
（3）检察文化的凝聚功能。当一种文化的核心——其价值观被成员认同以后，它就会成为一种粘合剂，从各个层次、各个方面把千差万别的成员融合团结起来。检察文化是全体检察人员创造的群体意识，寄托着全体干警的理想、希望和追求，关系到自身价值的实现。检察机关的全体成员由此而产生认同感，乐于参与单位的事务，发挥自己的聪明才智，为检察目标的实现而作出奉献。
（4）检察文化的激励功能。检察文化的激励功能是指检察文化具有使检察人员从内心产生一种高昂情绪和奋发进取精神的效应。它不是被动消极地满足人们对实现自身价值的心理需求，而是通过检察文化的塑造，使每个检察人员从内心深处自觉产生为检察事业拼搏的献身精神。检察文化中积极向上的思想观念和行为准则，可以形成强烈的使命感和持久的驱动力，成为检察人员自我激励的一台发动机。
（5）检察文化的辐射功能。检察文化的辐射功能是指检察文化一旦形成较为固定的模式，它不仅会在检察机关内发挥作用，对检察人员产生影响，而且也会通过各种各样的渠道对社会产生影响。一方面，检察文化的传播有利于树立检察机关执法公信力；另一方面，社会对检察机关的正面认知也会反过来促进检察机关公正廉洁执法。同时，检察文化中的优秀内容对社会文化和社会文化的发展也会产生一定的影响。
全面衡量七种管理模式，文化管理更具优越性、先进性、科学性。具体体现在：（1）更加注重以人为本。目标管理也好，质量管理也好，重点在管事；绩效管理既管事也管人，但被管理者在这种模式中相对被动，难以摆脱“被管理”的感受，影响积极性、主动性的发挥。而文化管理则不同，它主要强调充分发挥被管理者的主体性作用，注重被管理者的全面发展，是整体价值目标与个体价值目标高度统一基础上的自我管理，人本化更为突出。（2）更为全面的管理。在各种管理模式中，绩效管理的管理面是比较广的，既管人，也管事。但绩效管理依赖大量的管理制度和指标体系，相对呆板、滞后，难免挂一漏万。而文化管理虽然也依赖于制度，但更主要的是依靠检察人员的自觉和自治，即便制度有缺失，也能通过检察人员的自我管理予以弥补。而且文化管理功能全面，有导向、约束、凝聚、激励、辐射等功能，这是其它模式所不具备的。（3）避免了奖惩难以兑现的弊端。其他管理模式都必须兑现奖惩，不然管理工作就会在一定程度上失效。而现实的情况是：检察机关在资金使用上不具有灵活性，以奖励进行激励的管理方法也就难以行得通了。文化管理不以奖励进行激励，而是靠提升被管理者思想境界而达到自我管理。在此模式下，检察人员所干的是事业，而不仅仅是一份工作。事业是一种追求，是自我满足和自我实现。这与把工作视为获取薪水手段的境界有天壤之别。因为文化管理具有的这三方面的优越性，使之成为现代检察管理模式首选，当之无愧。
