人民监督员制度是检察机关的一项制度创新，从2003年的试点到2010年的全面推行，十年的历程中，这一制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面发挥了积极作用。但该项制度相对年轻，在实践中还表现出一些不成熟、不适应之处。下面，笔者主要就人民监督员制度的进一步深化和完善，从四个方面谈谈自己的浅显认识。
一、关于监督的主体
处理好三个问题。一是选谁。大众化还是精英化的问题争论已久。从人民监督员制度设计初衷来看，主要是以公众认知的角度，保证案件处理更符合社会积极价值观，与检察人员的专业分析判断形成互补，因此更多的是外行对内行的监督。但当前的国情，只选任普通群众，个人素质差异将会严重影响履职；只选任法律精英，对不少基层和偏远地区不太现实。因此，精英和大众兼顾并保持合理比例，是实现法律效果和社会效果相统一的最佳途径。二是谁选。现有的人民监督员选任上提一级的方式，能一定程度减少“本地化”、“熟人化”的现象，但还是无法破解“被监督者挑选监督者”的难题。各地探索的由人大选任、司法行政机关选任或政法委选任的作法，也都还存在这样或那样的弊端。从长远来看，笔者还是倾向于由选任委员会进行选任和管理的模式。其成员可以来自党委、人大、政府、政协、检察院、法院、教学研究机构等各个方面，办事机构设在检察机关，只负责事务性工作，而选任等决定性工作由委员会全体成员会议集体决定。三是怎样选。笔者比较赞成当前推荐为主、自荐为辅的方式，但要逐步提高自荐产生的人民监督员的比例。从某省人民监督员构成数据来看，40名监督员中，自荐产生的仅有1人。我们必须防止自荐的形式化倾向，不断提高人民监督员的代表性和公信力。
二、关于监督的范围
人民监督员实施监督的7种情形，主要突出了两大重点：一方面，突出监督检察机关具有终局性决定权的办案环节，如撤案、不起诉；另一方面，重点监督诉讼程序中外部监督相对薄弱的部位，如立案、羁押、涉案财物处理、刑事赔偿、违法违纪等。从现实运行情况来看，对拟作撤案、不起诉处分案件的监督较为成熟，而对“五种情形”的监督则较为尴尬。从最高检公布的一组数据来看，对“五种情形”的监督件数只有前者的3%左右，有的省份甚至全年没有1起“五种情形”案件。笔者认为，针对以上情况，可以从三个方面进一步加以改进。一是谨慎扩大监督范围。由于职务犯罪案件审查逮捕权上提一级，实质上对逮捕权的行使有了更为审慎和专业的监督，因此取消了人民监督员对嫌疑人不服逮捕决定的监督。按照法律规定，监视居住是对罪该逮捕的犯罪嫌疑人所采取的替代逮捕的措施，具有“准羁押”的性质，修改后的刑诉法对其适用条件规定得更为严格。因此，笔者建议，对人民检察院办理直接受理立案侦查案件，采取监视居住刑事强制措施的，可以将其逐步纳入人民监督员监督范围。此外，笔者不赞同将监督范围全面扩大到普通刑事案件，因为人民监督员制度的监督范围应是其他监督制约机制无法有效控制的环节，而普通刑事案件已形成了公检法相互制约的机制，引入人民监督员监督既不必要也不现实。二是完善监督程序启动机制。现行规定对“五种情形”监督的启动方式仅有人民监督员要求启动这一种，这无疑成为“五种情形”监督受阻的最大原因。应当积极构建多元化的监督启动方式，将检察院自行启动、人民监督员依职权启动和有关人员申请启动很好结合。而要实现有关人员申请启动，就必须建立相应的告知制度，在讯问或执行搜查、扣押、冻结等措施时，明确告知犯罪嫌疑人及其近亲属相关权利，确保人民监督员能够及时介入、有效监督。三是拓宽发现问题的渠道。除通报工作情况、列席会议等常规方式外，可以将人民监督员工作和检务督察工作、纪检监察工作有机结合起来，让监督员更多地参与各项内部监督活动，更全面地掌握检察机关执法总体情况，增强监督的针对性。还可以参照信访接待的作法，探索推行监督员定期接待日制度，接受案件当事人和普通公民申诉、举报、控告，更好地弥补人民监督员普遍难以获取“五种情形”案件信息的缺陷。
三、关于监督的程序
四个问题值得进一步探讨。一是随机抽选的问题。参加具体案件监督的人民监督员，其随机抽选产生方式应予以明确和规范。目前的“随机”还仅仅停留在文件上，而做不到抽选的真正“随机”，独立、公正的监督就无从实现。当前的制度设计，使人民监督员办事机构可以任意选择自己认为“合适”的监督员介入具体案件，加上对监督员参与具体案件监督的次数没有明确规定，这就极可能造成同一批人民监督员“忙闲不均”的现象，影响监督效果。二是“单向式报告”问题。目前的监督方式主要是承办人介绍案情并回答监督员的询问，并且取消了监督员可以旁听讯问、询问以及听取有关人员陈述和律师意见的规定，这种单方联系、单向听取意见的模式，显然无法摆脱偏听则暗的弊端，人民监督员与检察机关达成一致的可能性明显大于当事人充分参与后达成的一致性。要做到兼听则明，就应该设计犯罪嫌疑人及其委托人的意见表达程序，既要审查相关材料、听取检察机关意见，又要听取嫌疑人及其委托人、证人的意见，同时还要正确处理好案件监督、法律时效、保密工作之间的关系，找准三者之间的平衡点。三是复核问题。虽然从本质上讲，人民监督员制度只是一种提醒机制，不具有停止决定执行的效力，但如果监督意见毫无约束力，检察机关总是听而不取，那么这一制度只会徒有民主的外衣。过去试行的过程中，人民监督员对检委会决定有异议时可以提请上级院复核，应该说这一“救济”程序在一定程度上起到了保护监督效果的功能。而现行规定取消了这一复核程序，仅仅规定了意见不一致时，检委会向监督员作必要说明。笔者认为，这样的规定，使本就没有强制力的监督员表决意见变得更加弱化，也会不可避免地影响监督员的履职积极性。四是回避问题。回避应该是一个最基本的规范，是对公平正义的最起码的保障。笔者不知为何现有制度省却了有关人民监督员回避的规定，建议应尽快予以完善。
四、关于监督的保障
主要是三个方面。一是知情保障。采取多种措施，让人民监督员进一步了解检察机关自侦案件的办案信息和相关情况，扩大其知情权。组织经常性培训，使监督员进一步熟悉相关法律和检察业务，做到既敢于监督又善于监督，提高监督质量。二是经费保障。人民监督员制度的运行是需要经费支持的。虽然规定相关经费列入检察院公用经费保障范围，但对于不少财政拮据的地区来说，资金保障是个比较大的难题，不少检察长还需要跟财政部门交涉以争取资金支持。长远来看，特别是跨区域监督不断增多的情况下，要保障这一制度正常运行，需要积极争取并逐步将人民监督员专项经费纳入财政预算。三是法制保障。人民监督员制度运行的依据来源于最高检2010年10月颁布的《关于实行人民监督员制度的规定》，而此规定不属于国家法律体系的范畴。人民监督员制度已实际介入了刑事诉讼程序的运作中，如果长期停留于政策和内部规定层面而没有法律条文的支撑，将会造成该制度在实际运作中缺乏稳定性。因此，积极推进人民监督员制度法制化，根据制度成熟情况逐步写入检察院组织法、刑事诉讼法甚至单独立法，将是促使其进一步得到规范和发展的必由之路。
